花拳绣腿or真材实料
——乡村振兴，特色小镇如何做到“内外兼修”？
2020年是全面建成小康社会，打赢脱贫攻坚战的决胜之年。而推动脱贫攻坚与乡村振兴有机结合正是实现“两个一百年”奋斗目标的重要战略支撑。习近平总书记在党的十九大报告中提出了乡村振兴战略。2018年中央颁布《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，预计到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。
特色小镇如雨后春笋，沐霖而生，展示了我国乡村振兴的蓬勃势态。但与此同时，各地小镇面临的发展困境也反映出乡村振兴战略实施过程中存在的各类问题。特色小镇如何进一步彰显“特色”，乡村振兴又应该走向何方？
2014年10月，时任浙江省省长李强在杭州云栖大会上首次提出“特色小镇”这一概念。“特色小镇”这一概念早期偶尔见于北京、天津、黑龙江、云南等省（市）政策文件，而赋予其明确定义的则是2015年的浙政发〔2015〕8号文件和2016年的发改规划〔2016〕2125号文件。这些文件将特色小镇视为“聚焦特色产业和新兴产业，集聚发展要素，不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台”。
图解特色小镇概念
2016年2月，国务院在《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中指出要发展具有特色优势的各类魅力小镇。从那时起，特色小镇上升到国家战略层面，随后各部委密集出台多项指导意见及政策支持特色小镇创建。据统计，国家层面的相关政策有19个，包括培育及建设的相关政策、金融政策、土地政策；省级层面的相关政策有94个，其中，浙江省以18个的数量位居全国第一。
经历了三个阶段的探索、规划、建设之后，特色小镇在全国发展起来。在我国中东部，特色小镇分布较为集中。其中，长三角和珠三角地区的小镇GDP 较高，这些地区的小镇在全国的知名度也较高。
（放大、拖拽3D地图，查看特色小镇更多信息）
结合各地地方特色，部分小镇形成了以历史文化、旅游发展、民族聚居等为主要功能类型的特色旅游业。值得注意的是，几乎在全国各省都有以旅游业为主导产业的特色小镇。此外，其他小镇的主导产业还有农林牧副渔、制造业、食品加工等。其中，以制造业为主导产业的特色小镇集中分布在浙江省。全国各省第一批特色小镇主导产业及功能类型分布如下。
接下来一起跟着我们去虚拟的小镇中感受一下特色小镇的魅力吧！
（点击虚拟小镇中不同区块，探索的不同区域的功能）
虚拟小镇展示了特色小镇的主要功能，实际中的特色小镇又是怎样一番风貌呢？
下面的三个案例将呈现位于不同地区、拥有不同主导产业的真实小镇。
特色小镇依靠文旅、金融、食品加工等不同产业吸引企业、人才聚集，进而扩大产业、进行服务改造，实现游客、消费的聚集。在当今大城市人口膨胀、交通拥堵、空气污染、生活成本增加等“大城市病”日益加剧，乡村宅地废弃、人口大规模转移等背景下，化解三农及城乡二元结构，实现一产三产化、农业服务化，让城乡产业融合成为新型城镇化的重要措施，为乡村振兴做出了巨大贡献。
①带动产业和农村发展效果明显。
新增企业就业人口10万人，平均每个小镇新增工作岗位近800个。农民人均纯收入比全国平均水平高1/3。
②基础设施进一步完善。
90%以上小镇的自来水普及率高于90%，80%小镇的生活垃圾处理率高于90%，基本达到县城平均水平。
③公共服务能力不断提升。
平均每个小镇配有6个银行或信用社网点、5个大型连锁超市或商业中心、9个快递网点以及15个文化活动场所或中心。
④传统文化得到了保护和传承。
85%的小镇拥有省级以上非物质文化遗产，80%以上的小镇定期举办民俗活动，70%以上的小镇保留了独具特色的民间技艺。
⑤体制机制创新取得进展。
90%以上的小镇建立了规划建设管理机构和“一站式”综合行政服务，80%以上的小镇设立了综合执法机构。
数据来源:人民网-宁夏频道-特色小镇农民收入高于平均水平1/3
特色小镇是一个有明确产业定位、文化内涵、旅游特色和一定社区功能的发展空间，通过产业对接和城乡生活方式的对接，在传统农村的生产生活方式中融入城市化的因素，推进一二三产业的融合发展，走城乡融合发展之路。
“地里面种着苞谷，家里娃娃也能照顾上，我到这也能挣钱。今年在园区干了三个多月，挣了八千多块钱，这边风景好，啥都好。”甘肃省白银市靖远县东湾镇瓜园村村民李建梅脸上洋溢着笑容。东湾镇以“建设沿黄风情特色小镇”的发展定位，“科技兴农、产业富民”，提升镇域经济效益。在2018年4月开始建设的东湾高效农业示范园项目为村民们提供了增收的新方式。示范园转变农业发展方式，集合多种功能于一体，在不断建设美丽乡村的同时，也从一产三产化的角度为乡村振兴提供了新的发展机遇。
特色小镇也完善了乡镇基础设施建设，丰富乡镇旅游产品，因地制宜，利用独特的自然或文化资源，实现多区域的联动。
黄河流域的县市区中医文化深厚、生态环境良好，适宜将文化旅游产业和康养产业结合，以特色医疗辐射旅游度假大规模人群。在河南巩义市长寿山风情古镇，这个河洛文化的摇篮、“诗圣”杜甫的故里将文化旅游和健康养生结合，利用自身独立的文化进行发展。小镇吸纳了商户400余间，汇聚南北特色小吃500余种，同时涵盖手工作坊、非遗展示、民宿客栈等项目。
“以前这里是荒山沟，现在是‘聚宝盆’。自从山下建成这条特色仿古街，吸引了百万游客观光旅游，带动近千名村民就地就业。”竹林镇党委常务副书记闫龙涛说。（来源：新华网-一条街何以引来百万游客）
甘肃省白银市靖远县东湾镇 河南省巩义市长寿山风情古镇
特色小镇的建设已经走过了四个年头，诚然，特色小镇作为乡村振兴的抓手，将地方资源禀赋转化为经济效益，打通城乡联合通道，为区域经济的发展提供了新的增长点和发展方式。但是，“走了一村又一村，村村像城镇；看了一镇又一镇，镇镇又都像乡村。”上海市经济和信息化委员会副主任邵志清指出，城镇化过程中出现的部分小镇，很多都看不出特色，产镇不结合，同质化现象明显。特色小镇依旧存在着许多问题。
（一）、国家部委局行政策文件牵头机构较多，部分标准不统一
对近年来相关文件进行词云分析后可知，国家部委局有关特色小镇的专项政策涉及多个单位，涉及国家发展和改革委员会、财政部、住房和城乡建设部、中国农业发展银行、国家开发银行、中国光大银行、中国企业联合会、中国企业家协会、中国城镇化促进会、国家体育总局、农业部、国家林业局、国土资源部、环境保护部等单位。尤其是部分政策由多单位联合发文，容易出现主管主体不清晰、权责不明确等问题。此外，部分政策前后对“特色小镇”的概念界定不清晰，容易引发歧义。
数据来源:住建部、发改委等相关国家部委局行公开政策文件
（二）、存在脱离地方实际的盲目跟风问题，小镇发展同质化现象严
早在2016年，国家三部委便发文，到2020年目标培育1000个左右国家级特色小镇，相当于在中国661个城市中，平均每个城市要建1.5个国家级特色小镇。而在浙江，特色小镇建设正如火如荼，以乌镇互联网小镇、杭州金融小镇为代表的特色小镇成为城镇乡融合发展的典型范例。
在此之下，一些产业基础较薄弱、产业特色不突出的省份也掀起特色小镇的模仿热潮，纷纷规定培育特色小镇的数量，出现了“一哄而上”的特色小镇热。部分省份往往未能认识到各地自身的现实基础及发展水平差异较大，盲目跟风，热衷于攀比特色小镇发展数量，追求获得各类政策红利。不同类型的小镇往往存在交叉重叠、重复申报与同质化现象比较严重。
曾经被冠以“成都清明上河图”、“成都周庄”头衔的成都龙潭水乡在开业运营4年后，成为了一座“空城”，最初招商的50多户商家几近全部关门。
据游客的普遍反映，龙潭水乡交通不便，缺乏文化内涵，空有一身“好皮囊”，实则为“一个吃饭打牌泡吧的集合地”。这样的特色小镇缺少文化的灵魂，没有充分发挥自身的产业优势、挖掘地方特色，最后难免成为人们茶余饭后的笑话。
成都市龙潭水乡
（三）、房地产倾向严重
随着房地产企业进军特色小镇的建设，部分房企借助建设特色小镇向政府低价拿地，或是拿着政府的资金支持，以特色小镇的名义搞房地产建设，导致小镇发展背离政策初衷。尽管特色小镇离不开房地产企业，但过度的“房地产化”致使小镇发展核心——产业难以实现特色化，阻碍了特色小镇经济的发展。
（四）、部分改旧建新，缺少传统文化与遗产保护
特色小镇的特色，一方面体现在特色产业上，另一方面凸显在镇区风貌上。部分小镇在规划时未延续传统风貌、与当地的地形地貌相结合，也未能顺应当地人口集聚和生产生活需要，而是采取拆建老镇区、老街区、老民居的方式，迁出原有居民，兴建高楼大厦，仅仅是单一的“城镇化”建设，导致小镇原本具有历史特色的城镇风貌逐渐遗失，传统文化与遗产缺少保护。
乡村振兴、特色小镇发展路径新探索
2019年7月，国家发改委会同各地区各有关部门开展了一系列的规范纠偏工作，设立动态调整机制：
第一，在现有的3个国家层面创建名单中，即住房城乡建设部的两批403个“全国特色小镇”、国家体育总局的96个全国运动休闲小镇、国家林草局的50个全国森林小镇，已正本清源地将两批403个“全国特色小镇”更名为“全国特色小城镇”，国家体育总局已淘汰整改了34个运动休闲小镇、保留了62个，国家林草局正在制定森林小镇的规范标准。
第二，各地区共淘汰整改了385个“问题小镇”，包括虚拟小镇、行政建制镇等形式的虚假小镇。其中，在省级特色小镇创建名单中淘汰整改了70个、保留了996个。
数据来源:人民日报海外版-特色小镇，多些“特色”少些“名不副实”
除了政府的相关规范纠偏工作外，特色小镇也在发展过程中慢慢探索新的发展模式。
中国特色小镇的建设主要存在着三种开发模式，政府前期主导建设、后期招商的政府主导模式，企业主导的“政府搭台、企业唱戏”产业园式开发模式，以及“政企共建”（Public—Private—Partnership）的方式，第三个成为一种新的方式和主流方向。
特色小镇PPP （Public—Private—Partnership）模式即在特色小镇开发过程中，政府与选定的社会资本签署PPP合作协议，按出资比例组建SPV（Special Purpose Vehicle，即特殊目的公司），并制定公司章程，政府授予其特许经营权，该公司负责提供特色小镇建设运营的一体化服务方案，特色小镇建成后，通过政府购买该服务的方式移交政府，社会资本退出。
PPP模式中的市场化运作模式将政府与民营企业各自的优势充分发挥出来，化解了小镇融资的难题，也协助特色小镇的发展格局更加合理合规。
占地2.6平方公里的广东佛山禅城陶谷小镇便以发展陶瓷产业为核心，引入民间资本，入驻企业2200家左右，吸纳就业11万人，完成特色产业投资24亿元。2018年，禅城陶谷小镇缴纳税收超过7亿元。陶谷小镇通过政府引导，以市场自身的力量进行产业提升，优化整合产业资源，强强联手，形成各类企业联盟，如陶瓷联盟、跨电商联盟等。
同时，陶谷小镇制定陶谷公约，形成了区域党建和片区联系会议两个日常管理机制，二者相互交流、相互监督。利用政府扶持，撬动社会资本，成立了两家小镇运营公司，调动了镇、村、企参与共建。
“在特色小镇建设的背景下实现的禅城专业镇转型，为全省乃至全国的专业镇建设特色小镇，带来标杆示范的意义。”暨南大学公共管理学院教授、华南城市研究会会长胡刚这样说。
广东佛山禅城陶谷小镇
PPP模式示意图
特色小镇的发展模式中引入了民间资本和PPP项目公司，建设的主体更加多元。而在乡村振兴的相关研究中，陈锐等学者也主张多元主体共建，将政府、资本与农民多元合作来弥补乡村建设的模式共享。习近平总书记在党的十九大明确了“共建共治共享”这一社会治理理论，为破解乡村普遍存在的要素流失、农民主体缺位、内生能力不足以及政府或资本单边主导引致利益失衡、矛盾冲突的困境提供了新思路。因此“共建共治共享”也成为乡村振兴实践中的重要理念。
四川省蒲江县甘溪镇明月村便是这样的一个例子，这个出了名的贫困村在五年内人均收入从11146元增长到21876元。在政府搭建的平台之上，政府职能部门、项目工作组、文化创客、原住村民发挥职业优势，施展各自的才能，“共建共享共治”这一理论的在此落地实践。
在疫情期间的“南坡讲堂”线上讲座中，明月村村长陈奇分享了明月村的共建共享经验。明月村引入文创项目的艺术家之后，需要与原村民有效融合。在这些“新村民”入住之初，就已经“约法三章”：新村民要常住；工作室要常态化免费开放；公益培训要定期开展。原住村民则以文创院落房东、文创项目员工、旅游合作社成员、旅游从业者等身份参与到明月村的整体建设发展中。
同时，明月村也确立了一条“村民参与、村民主体”的产业发展道路，村民、村集体、财政产业扶持资金共同出资成立以村民为主体的合作社，构建“新老村民共创共享理想家园”的乡村发展新模式。而合作社的可分配利润，村集体、入股农民各占三分之一，政府分红部分留给合作社用于经营发展，很好地平衡了村集体、农民、资本和政府的利益关系，协调了多元主体的共建共治共享。（来源：21世纪经济报道——一口土窑改变明月村：川西乡村的发展“美学）
四川成都蒲江县明月村
特色小镇以产业为基点，以文化为重点，一端连着城市，一端连着乡村，在推进城乡融合发展、推动现代经济体系深入农村、促进农村经济社会转型发展等方面作用显著，激发了新经济的发展活力，是推动农村一二三产业融合发展、实现农村产业振兴、推进新型城镇化的重要抓手。
但是同时，我们需要批判地看待特色小镇的建设，过程中出现的一系列问题都需要纠偏和解决。而新探索出的“政企共建”PPP模式还需要在实践中不断完善和打磨。
特色小镇是实现乡村振兴的重要策略之一，而扩大到乡村振兴整个层面，习近平提出的“共建共治共享”社会治理理论是乡村振兴实践的重要指引。以增进农民福祉为导向，通过构建一套可操作的共建共治共享机制，可以帮助一些地方在实践中走出政府主导、资本主导与农民自主三种路径现实困境。
在全球局势动荡的今天，我国正在全力推动形成国内国际双循环新发展格局。其中全方位扩大内需，释放国内大循环的市场潜力是重要一环，而乡村振兴是国内大循环中的重要策略。2020年是全面打赢脱贫攻坚战的收官之年，乡村振兴战略更是重中之重。年初我们遭遇了新冠肺炎疫情的“加试题”，后疫情时代下如何打赢这场攻坚战，真正实现在危机中育新机、于变局中开新局，成为我们思考的议题。
中华大地上的
特色小镇——概况
特色小镇案例展示
